
Relazione al Convegno “La Tutela del consumatore e i pubblici poteri” tenutosi il 15 aprile 2010 presso l’Università Europea di Roma, nel ciclo seminariale Jean Monnet dal titolo “La protezione del consumatore. I rimedi giudiziali e stragiudiziali tra diritto interno e diritto dell’Unione Europea”. Sommario: 1. Perché i poteri pubblici tutelano il consumatore. – 2. I soggetti preposti alla tutela del consumatore. – 2.1. Il ruolo del settore privato e delle autonomie funzionali. – 2.2. Il ruolo delle Regioni. – 2.3. Il ruolo delle reti transfrontaliere. – 2.4. La ratio del sistema. – 3. La complessità del sistema ed i meccanismi di coordinament, alcuni esempi. – 3.1. La Legge annuale per il mercato e la concorrenza. – 3.2. MiSe – Sistema Camerale. – 3.3. Le leggi derivanti da proposte e segnalazioni del CNCU. – 4. Contenuti della proposta comunitaria. – 4.1. I lavori in Consiglio. – 4.2. La Presidenza svedese e la preparazione del primo dibattito politico. – 4.2.1. L’attuale presidenza Spagnola. – 4.3. La posizione italiana. – 4.4. Il dibattito. – 4.5. I lavori presso il Parlamento europeo. 1. Perché i poteri pubblici tutelano il consumatore Sul piano delle teorie economiche, l’intervento dei poteri pubblici nel mercato, ed in particolare con finalità di protezione del consumatore, trova il suo fondamento in una serie di modelli teorici di diversa matrice e di diversa prospettiva. Volendo tentarne un sommario resoconto, non si può non prendere le mosse dalla teoria neoclassica, secondo la quale l’intervento pubblico è superfluo, in quanto il consumatore è il miglior giudice di se stesso e agisce in base a canoni razionali. Secondo un modello teorico successivo, che privilegia la prospettiva dell’importanza del patrimonio di informazioni a disposizione del consumatore, i poteri pubblici intervengono solo in caso di fallimento del mercato dovuto a fenomeni di asimmetria informativa (in particolare, selezione avversa e azzardo morale), quale tipicamente si verifica nelle negoziazioni fra consumatore e imprenditore. Secondo una prospettiva teorica più recente (economia comportamentale), infine, nei rapporti di consumo, una delle parti, ovvero il consumatore, oltre a trovarsi in posizione di asimmetria informativa, non decide secondo canoni razionali, ma anche secondo impulsi e motivazioni irrazionali, in quanto l’atto di consumo spesso si fonda su bisogni non reali ma indotti, e ciò giustifica l’intento correttivo dei poteri pubblici. In una prospettiva giuridica, e parallelamente allo sviluppo della prospettiva economica, si è fatta via via più consistente la tendenza a passare da un modello nel quale solo le parti contraenti sono responsabili e giudici della regolamentazione dei propri interessi, ad un modello nel quale non solo è consentito, ma in taluni casi è imposto l’intervento eteronomo dei poteri pubblici (Pubbliche Amministrazioni e giudice) a tutela del contraente debole. Più di recente, con la spinta europea alle privatizzazioni e all’apertura dei mercati alla concorrenza, inclusi i mercati dei servizi pubblici, l’utente ha smesso di essere un amministrato, per diventare un consumatore, ed al contempo il ruolo e l’assetto dei poteri pubblici si è in parte modificato, posto che si è accentuata la loro funzione di regolazione dei mercati. Ne è derivata da un lato la frammentazione delle competenze, con la creazione di regolatori indipendenti come le autorithies, e la conseguente ricerca di opportuni equilibri fra tali nuovi poteri ed i poteri pubblici “classici” (Governo, Parlamento, Giudice), e dall’altro un ruolo più forte delle parti sociali, come le associazioni di consumatori e di imprenditori. 2. I soggetti preposti alla tutela del consumatore La protezione del consumatore è al centro di una vasta congerie di poteri pubblici, dai poteri di regolazione a quelli di vigilanza, di tutela amministrativa (correttiva e sanzionatoria), di tutela paragiurisdizionale (si pensi ai sistemi di ADR – Alternative Despute Resolution) e giurisdizionale. Molti sono anche i soggetti chiamati ad esercitare i predetti poteri pubblici: • Autorità amministrative indipendenti; • Pubbliche Amministrazioni (Ministeri ed enti od organismi riconducibili ai Ministeri – a titolo di esempio e con riguardo al MiSE si può annoverare il Garante per la sorveglianza dei prezzi ed il CNCU – Consiglio Nazionale dei Consumatori e degli utenti; Enti od organismi sottoposti alla vigilanza dei Ministeri, a titolo di esempio e con riguardo al MiSE si può annoverare il Sistema Camerale); • Pubbliche Amministrazioni territoriali (le Regioni); • L’Autorità Giudiziaria. 2.1. Il ruolo del settore privato e delle autonomie funzionali Il quadro risulterebbe incompleto se non si considerasse anche il ruolo del settore privato e delle autonomie funzionali, in particolare delle associazioni dei consumatori (v. pure infra, par. 3b) e delle imprese di settore, chiamate a vario titolo, anche su base volontaristica, a concorrere al sistema complessivo di protezione del consumatore, nel quadro del principio costituzionale di sussidiarietà orizzontale (art. 118 Cost.). Con particolare riguardo all’associazionismo fra consumatori, non può non segnalarsi il processo di evoluzione del ruolo delle associazioni consumeristiche: da forma di autotutela collettiva per la protezione di una categoria debole, secondo una logica rivendicazionistica, a soggetto attivo delle politiche di tutela del consumatore, che partecipa alla costruzione dell’interesse pubblico. Tale linea evolutiva è inoltre confermata dal rapido prospetto dell’assetto dei poteri pubblici a tutela del consumatore, appena delineato: le associazioni dei consumatori, in seno al CNCU, presso il MiSE, hanno potere consultivo, di proposta legislativa e di segnalazione, e designano un rappresentante nei Consigli delle Camere di Commercio. 2.2. Il ruolo delle Regioni Con particolare riguardo al ruolo delle Regioni, va segnalato che la tutela dei consumatori viene attuata attraverso l’emanazione di leggi regionali e delle relative delibere di attuazione, nel rispetto dei principi comunitari e costituzionali in materia, nonché della legislazione statale. A tale proposito, la giurisprudenza della Corte Costituzionale, chiamata a pronunciarsi su svariati provvedimenti regionali a sostegno della competitività, della concorrenza e del consumatore, ha chiarito che l’intervento a tutela del consumatore può esser fatto rientrare nell’ambito della competenza legislativa esclusiva dello Stato, o attraverso il richiamo alla materia della “ tutela della concorrenza” (così pure il Legislatore, nella disciplina della Legge annuale di concorrenza, su cui v.infra, par. 3) o a quella dell’ “ordinamento civile” (si pensi al diritto dei contratti), oppure, ancora, alla determinazione dei livelli essenziali dei diritti civili e sociali da garantire sull’intero territorio nazionale, con specifico riguardo ai diritti del consumatore. 2.3. Il ruolo delle reti transfrontaliere A fini di ulteriore completezza del quadro istituzionale di tutela del consumatore, vanno menzionate le reti transfrontaliere di protezione del consumatore, come ECC-Net” (European Consumer Centres Network), una rete di Centri europei presenti nei Paesi dell’UE e del SEE, che offre servizi di informazione, assistenza e risoluzione alternativa di controversie. Per L’Italia, il centro ECC NET è una Direzione Generale del MiSE. 2.4. La ratio del sistema L’assenza di una singola formula organizzatoria preposta alla tutela del consumatore trova la sua legittimazione nell’ osservazione del moderno sistema economico, nel quale il mercato è la risultante di più mercati settoriali (mercato delle assicurazioni, mercato del credito, etc.), i quali si influenzano a vicenda ma sono retti da logiche specifiche. Di qui nasce anche la riflessione dei giuristi sull’esistenza degli ordinamenti sezionali (M. S. Giannini), e la scelta del legislatore (europeo ed italiano) di prevedere una pluralità di soggetti e di regolazioni dei mercati settoriali. Se questa è dunque la legittimazione del sistema, è del pari evidente che si ponga il problema di regolare, e rendere comprensibile al consumatore stesso, il rapporto fra gli ordinamenti sezionali, ovvero fra le diverse discipline di settore, nonché il rapporto fra queste e l’ordinamento giuridico generale. 3. La complessità del sistema ed i meccanismi di coordinamento, alcuni esempi. Secondo i più recenti dibattiti sull’assetto dei poteri pubblici in materia, si tratterebbe di un sistema piuttosto complesso, nel quale le competenze ed i ruoli spesso si moltiplicano e si sovrappongono, e che pertanto richiede di apprestare degli appositi meccanismi di coordinamento fra i soggetti coinvolti, anche allo scopo di assicurare al consumatore un quadro istituzionale di tutela unitario e coerente. 3.1. La Legge annuale per il mercato e la concorrenza In tale contesto, un valido strumento di raccordo e coordinamento fra i poteri pubblici può essere identificato nella Legge annuale per il mercato e la concorrenza, che ha tra i suoi scopi quello di “garantire la tutela dei consumatori” Secondo la Legge Sviluppo (legge 99/2009), infatti, Il DDL che il Governo presenta ogni anno al Parlamento: – trova il suo scenario di riferimento nella Relazione annuale dell’AGCM – Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – al Governo; – contiene norme di immediata applicazione intese a dare attuazione ai pareri e alle segnalazioni dell’AGCM, nonché alle indicazioni contenute nella Relazione Annuale dell’Autorità; – contiene norme di immediata applicazione intese a dare attuazione alle indicazioni contenute nelle relazioni di altre Autorità amministrative indipendenti; – prevede il previo coinvolgimento della Conferenza unificata Stato-città ed autonomie locali, e contiene i principi fondamentali cui le Regioni e le Province autonome devono attenersi nell’esercizio delle rispettive competenze normative; In primo luogo, dunque, la legge annuale di concorrenza coinvolge più direttamente le Autorità indipendenti, estranee al circuito democratico della rappresentatività e della responsabilità politica, nell’elaborazione delle policies di tutela del consumatore, e realizza così il coordinamento fra tecnica (le Authorities, i regolatori indipendenti del mercato che si legittimano in base alla expertise tecnico-specialistica) e politica (Governo e Parlamento). In secondo luogo, e nel quadro delle possibili tensioni fra i diversi livelli di governo del sistema (v. sopra), la legge è intesa a coordinare le policies di livello nazionale con quelle di livello regionale. Anche al fine di assicurare maggiore trasparenza alle scelte di Governo e Parlamento in materia, ai quali spetta in ogni caso la definizione dell’indirizzo politico generale e di settore, la legge annuale di concorrenza elenca le segnalazioni ed i pareri dell’AGCM ai quali il Governo non ritiene di dare attuazione. Non è un caso che il soggetto pubblico di riferimento di questo congegno di coordinamento si identifichi nell’ AGCM (in via principale, posto che come si è detto la legge annuale di concorrenza considera anche le Relazioni annuali delle altre Autorità indipendenti), posto che, nell’architettura complessiva dei poteri pubblici a tutela del consumatore, questa Autorità interviene a tutto campo in tutti i mercati di settore, secondo una competenza di tipo trasversale. Il diritto antitrust europeo ed italiano, infatti, prevede un sistema binario di tutela della concorrenza, nel quale al Regolatore indipendente è affidato il cd. public enforcement della concorrenza, ovvero la tutela dell’interesse pubblico ad una concorrenza effettiva e leale sul mercato, mentre al giudice è affidato il cd. private enforcement, ovvero la tutela del singolo consumatore (o imprenditore). 3.2. MiSe – Sistema Camerale Già la legge 580/93 aveva identificato le Camere di Commercio come soggetto facente parte del quadro istituzionale di tutela del consumatore, sottoposto alla vigilanza del MiSE, riconoscendo una serie di poteri di regolazione, tutela amministrativa, risoluzione alternativa delle controversie (si pensi alle competenze in materia di controllo delle clausole vessatorie nei contratti, la predisposizione di contratti – tipo, metrologia legale, e alle commissioni arbitrali e conciliative per le controversie fra imprese e consumatori). La stessa legge aveva pure previsto, significativamente, che una rappresentanza dei consumatori entrasse a far parte dei Consigli camerali, confermando la tendenza ad attribuire al consumatore il ruolo di soggetto attivo del mercato e del sistema pubblico di tutela del consumo. Più di recente, un forte impulso al coordinamento fra i poteri pubblici preposti alla tutela del consumatore, nonché fra questi e le autonomie funzionali, è venuto dalla Legge Sviluppo (legge 99/2009). Il provvedimento ha valorizzato il ruolo delle Camere di Commercio nell’attuazione delle politiche di tutela del consumatore, ed ha previsto l’attivazione di apposite sinergie fra livello nazionale e livello locale, fra soggetti pubblici e mondo privato. Si pensi, a mero titolo di esempio, al programma di interventi sulla sicurezza dei prodotti, vigilanza e mercato (Decreto del ministro dello Sviluppo Economico 18/2/2008), in attuazione del regolamento Ce 765/2008, che ha visto la stipula di un protocollo MiSE – Unioncamere per potenziare i controlli su sicurezza prodotti, metrologia, prezzi, etichettature, e manifestazioni a premio. Il 10 febbraio scorso, in attuazione della delega contenuta nella medesima Legge Sviluppo, il Consiglio dei Ministri ha approvato lo schema di decreto legislativo di riforma delle Camere di Commercio, che ribadisce il ruolo delle autonomie funzionali, nel quadro del principio di sussidiarietà orizzontale (art. 118 Cost.), introduce nei Consigli camerali anche una rappresentanza dei professionisti, e sottopone le Camere medesime alla vigilanza dello Stato (MiSE) e delle Regioni.. 3.3. Le leggi derivanti da proposte e segnalazioni del CNCU – Consiglio Nazionale Consumatori e Utenti Altro esempio di meccanismo di coordinamento fra i vari soggetti attivi del sistema di tutela del consumatore può essere rinvenuto nelle leggi derivanti da proposte e segnalazioni del CNCU, istituito presso il MiSE. Più in generale, il CNCU (art. 136 Codice del Consumo), può essere in primo luogo considerato come momento di coordinamento delle associazioni consumeristiche con le Istituzioni Pubbliche, posto che si tratta di un organo rappresentativo delle associazioni consumeristiche, presieduto dal Ministro dello Sviluppo Economico ed istituito presso il Dicastero. In secondo luogo, il Consiglio realizza anche il coordinamento con il mondo delle imprese e le istituzioni ed organismi di settore, da un lato, e con le realtà territoriali dall’altro. Se infatti è chiamato a promuovere la stipula di protocolli di intesa con aziende ed organismi di settore (si veda ad esempio il Protocollo di intesa fra ABI e 16 associazioni dei consumatori in materia di penali per l’estinzione anticipata dei mutui), il Consiglio è pure investito del compito di raccordare la politica nazionale di tutela del consumatore con le specifiche realtà locali, in stretta collaborazione con le Regioni (art. 4 legge 281/88). In tale contesto va segnalato il Protocollo di Intesa CNCU – AGCOM (4 agosto 2008), che rappresenta una forma di collaborazione fra il Consiglio, quale organo rappresentativo delle associazioni dei consumatori, ed una Autorità indipendente di settore, i quali condividono ed attuano in sinergia le politiche di tutela del consumatore (condivisione delle segnalazioni di violazione dei diritti del consumatore pervenute ad entrambe le parti, realizzazione in condivisione di interventi correttivi su specifiche problematiche specifiche da risolvere). 4. Contenuti della proposta comunitaria Il 13 ottobre 2008, la Commissione ha presentato una proposta di direttiva sui diritti dei consumatori, che rappresenta il principale atto del processo di Revisione dell’Acquis dei Consumatori, avviato nel 2004 e definito da un Libro Verde nel 2007, volto a semplificare e completare il quadro normativo esistente, in particolare per quanto riguarda i rapporti contrattuali tra imprese e consumatori (il cd “B2C”). La proposta riguarda infatti, in particolare, i contratti relativi alle vendite di beni e servizi tra imprese e consumatori. L’obiettivo è quello di “contribuire ad un migliore funzionamento del mercato interno tra consumatori e imprese aumentando la fiducia del consumatore nel mercato interno e riducendo la riluttanza delle imprese ad operare a livello transfrontaliero.” La proposta è finalizzata alla revisione di quattro attuali direttive: direttiva 85/577/CEE sui contratti negoziati fuori dei locali commerciali, la direttiva 93/13/CEE sulle clausole abusive nei contratti stipulati con i consumatori, la direttiva 97/7/CE sui contratti a distanza e la direttiva 1999/44/CE relativa alle garanzie nella vendita di beni di consumo. Tali direttivi sono state da tempo recepite nel diritto nazionale italiano e le relative disposzioni sono contenute del Codice del Consumo (D.lgs. 6 settembre 2005, n. 206 e ss. mm. ii.). La proposta si discosta dall’approccio seguito in tali direttive, basato su un livello di armonizzazione minima, prevedendo un approccio di armonizzazione massima. Secondo tale approccio gli Stati membri non possono mantenere o adottare disposizioni diverse da quelle previste nella direttiva. La Commissione ritiene infatti che l’esistenza di clausole minime di armonizzazione, che ha finora consentito agli Stati membri di mantenere o adottare regole più severe a tutela dei consumatori, abbia causato la frammentazione del quadro normativo e ostacolato il completamento del mercato interno. Tale frammentazione ha infatti creato difficoltà da parte delle imprese ad operare, oltre che sul mercato nazionale, anche sui mercati transfrontalieri. La stessa frammentazione ha ridotto a sua volta la scelta dei consumatori e la loro fiducia negli acquisti oltre confine. I consumatori trovano infatti un ridotto accesso alle offerte transfrontaliere rispetto alle effettive possibilità e, di conseguenza, non possono raccogliere pienamente i vantaggi di un mercato interno concorrenziale in termini di maggiori possibilità di scelta e prezzi migliori. La proposta risulta particolarmente complessa e si caratterizza per alcuni aspetti specifici: a) Definizioni e campo di applicazione La corretta e attenta valutazione delle definizioni (Ar. 2) e del campo di applicazione generale (art. 3), delle tipologie di contratti ai quali la direttiva si applica, nonché delle esclusioni totali o parziali di specifici settori o contratti dalla proposta di direttiva assume una fondamentale importanza per la realizzazione degli obiettivi che con essa si intendono perseguire, in quanto tali aspetti determinano e circoscrivono il grado di efficacia delle disposizioni contenute nella proposta. Naturalmente la discussione su tali argomenti risulta legata a quella sulla massima armonizzazione, che è alla base della proposta della Commissione. Ne consegue che, se è vero che problematiche e proposte di soluzione legate a detti temi accompagnano le discussioni su ogni passaggio della direttiva, è pur vero che esse potranno trovare una equilibrata soluzione solo quando la portata e la sostanza delle singole disposizioni, in relazione anche alla valutazione dell’impatto sul diritto degli Stati membri, saranno sufficientemente chiare. b) Obblighi generali d’informazione per i consumatori La proposta di direttiva fa obbligo al commerciante di fornire al consumatore, e di metterle a sua disposizione, prima della conclusione del contratto, un insieme di informazioni chiare, leggibili e su supporto durevole, per tutti i contratti tra consumatore e commerciante oggetto del campo di applicazione della proposta di direttiva. Il proposito è quello di consentire al consumatore di fare una scelta consapevole. Ad esempio gli si devono comunicare le caratteristiche principali del prodotto, l’indirizzo geografico e l’identità del commerciante, il prezzo tasse comprese, tutti i costi addizionali, le spese di consegna o postali, le modalità di pagamento, consegna, esecuzione e trattamento dei reclami; l’esistenza di un diritto di recesso, l’esistenza e le condizioni del servizio post-vendita e delle garanzie commerciali, la durata del contratto. Le predette informazioni formano parte integrante del contratto. I principali aspetti oggetto di discussione per tale parte della proposta di direttiva riguardano: 1) la corretta delimitazione del campo di applicazione, con la indicazione specifica dei settori o dei contratti esclusi dalla stessa. Ciò deve essere valutato sia nell’ottica dell’obiettivo perseguito di massima armonizzazione e dell’esistenza di disposizioni specifiche esistenti per determinati ambiti, o a livello comunitario o a livello nazionale, più dettagliate e quindi più favorevoli al consumatore di quelle previste dalla direttiva proposta. 2) il livello di dettaglio delle informazioni dovute; 3) I tempi e le modalità con le quali dette informazioni dovranno essere fornite, 4) le conseguenze dell’inadempimento o del ritardo dell’obbligo da parte del commerciante. c) Diritto di recesso e informazioni nei contratti a distanza e fuori dei locali commerciali. Per le vendite a distanza (vale a dire vendite on-line, telefono fisso o mobile, vendite su catalogo o per corrispondenza) e per le vendite porta a porta (fuori dei locali commerciali), è previsto a favore del consumatore, date le specifiche modalità contrattuali (mancanza di un contatto con il venditore e con il prodotto che si intende acquistare ovvero, nel caso di vendite porte a porta effetto sorpresa che coglie impreparato il consumatore), un periodo di ripensamento, valido su scala UE pari a 14 giorni di calendario, che consente al consumatore stesso di recedere dal contratto senza dichiarare alcuna motivazione. E’ prevista anche l’introduzione di un modello standard di recesso di facile uso. Anche relativamente a tale parte della proposta i principali temi di discussione riguardano la determinazione del campo di applicazione, e quindi delle esclusioni dall’intero capo III o solo dall’esercizio del diritto di recesso, il livello di dettaglio delle informazioni da fornire al consumatore, le modalità e i tempi di adempimento, le conseguenze dell’inadempimento, specie sul diritto di recesso, i requisiti delle informazioni con particolare riguardo al fatto se è possibile individuare un approccio unitario sia per le vendite a distanza sia per i contratti fuori dei locali commerciali. d) Consegna del bene e passaggio del rischio al consumatore Tale aspetto non è stato sino ad oggi disciplinato nell’Unione Europea. Il commerciante disporrà di 30 giorni di calendario, se nel contratto non si dispone diversamente, per consegnare il bene al consumatore a decorrere dalla firma del contratto. Sul commerciante graveranno il rischio e i costi legati al deterioramento o alla perdita del bene fino al momento in cui il consumatore lo riceve. In caso di consegna tardiva o di mancata consegna entro 7 giorni dalla data prevista della consegna, il consumatore avrà il diritto a un indennizzo Il rischio di perdita o danneggiamento dei beni è trasferito al consumatore quando quest’ultimo, o un terzo da lui designato e diverso dal vettore, prende il possesso materiale dei beni. L’aspetto problematico riguarda in tale ambito l’impatto che necessariamente una tale disposizione avrà sulla disciplina nazionale dei contratti. e) Riparazione, sostituzione, garanzie. Tutti i consumatori che hanno acquistato un prodotto non conforme al contratto, hanno la possibilità di ricorrere ad una serie di rimedi: in primo luogo riparazione o sostituzione, seguite dalla riduzione del prezzo o dalla risoluzione del contratto con rimborso dell’importo versato, qualora i primi due rimedi non fossero possibili o sproporzionati. Responsabile del difetto di conformità è il commerciante se il difetto si manifesta entro due anni dalla consegna. Il consumatore ha diritto al rimedio del difetto di conformità senza alcun costo e può chiedere i danni per qualsiasi perdita cui non è stato posto rimedio. Nella proposta di direttiva la scelta del rimedio spetta al commerciante. Non è prevista garanzia di conformità per i pezzi di ricambio. Questi ultimi due temi in particolare sono stati oggetto di discussione e sono stati espunti sia dal testo della presidenza Ceca che dal testo della presidenza svedese. Altri temi di discussione attengono alla gerarchia dei rimedi (se mantenerla o rendere i rimedi esperibili dal consumatore semplicemente alternativi), agli obblighi di riconsegna e di rimborso e alla corretta tenuta del bene da parte del consumatore, nonché alla durata della garanzia (attualmente di due anni, come nella proposta di direttiva) e del momento a partire dal quale decorrono i termini (dalla consegna, come è attualmente o dal momento di rilevazione del difetto). Particolare interesse ha suscitato la possibilità, presente nel diritto anglosassone, di prevedere un diritto di rigetto entro un periodo breve. f) Clausole contrattuali abusive. È prevista una lista nera di clausole contrattuali considerate in ogni caso abusive e quindi vietate in tutta l’UE nonché una lista grigia di clausole, per le quali è stabilita una presunzione di abusività salvo prova contraria del commerciante. Tali liste sono applicabili in tutti gli Stati membri e possono essere modificate solo mediante la procedura di comitato prevista dalla direttiva Tale ultimo aspetto è stato messo in discussione e non riproposto nel testo elaborato dalla Presidenza Ceca. Ulteriori elementi di problematicità relativamente a questa parte riguardano, oltre alla corretta individuazione delle fattispecie contenute nelle liste e al loro grado di vincolatività per gli Stati membri, l’individuazione di determinate tipologie contrattuali o settori non ricompresi nel campo di applicazione, nonché il rapporto tra previsione generale di abusività e le liste. 4.1. I lavori in Consiglio L’esame della proposta è stato avviato sotto Presidenza francese che ha anche, organizzato una Conferenza sul tema in occasione della Giornata europea del consumatore, il 5-6 dicembre 2008. L’esame è proseguito sotto Presidenza ceca nel primo semestre 2009. Nel corso dei lavori, è emersa la diffusa esigenza di chiarimenti e spiegazioni da parte della Commissione sul contenuto della proposta. Per facilitare la comprensione del testo, la Presidenza si è servita di uno specifico documento di discussione, in cui sono state richiamate alcune questioni generali e specifiche (definizioni, campo di applicazione, requisiti di informazione, diritto di recesso in caso di contratti fuori dei locali commerciali e contratti a distanza), indicando, laddove possibile, alcune soluzioni alternative e raccomandazioni per la prosecuzione dei lavori. Al fine di dimostrare l’impatto pratico e concreto della proposta sui rapporti B2C, la Presidenza ha inoltre dedicato una mezza giornata di riunione del 29 aprile 2009 per uno scambio di opinioni con rappresentanze delle associazioni dei consumatori e delle organizzazioni imprenditoriali, per tener conto della loro diretta esperienza e delle aspettative future. L’insieme delle discussioni ha confermato la necessità di una chiara determinazione della portata e di una articolata analisi del rapporto tra la proposta e le normative nazionali esistenti. Il 28 maggio 2009, la Presidenza ha presentato una propria Relazione sullo stato dei lavori al Consiglio Competitività. A conclusione del proprio semestre, la Presidenza ceca ha messo a punto una versione consolidata della proposta che, nel raccogliere i suggerimenti emersi e nel riflettere l’esito delle discussioni generali, ha costituito la base per la ripresa dei lavori sotto Presidenza svedese. 4.2. La Presidenza svedese e la preparazione del primo dibattito politico La Presidenza svedese nel secondo semestre 2009 si è impegnata a realizzare un intenso programma di lavoro: dopo aver esaminato nuovi suggerimenti per i capitoli IV e V della proposta, i lavori hanno consentito di discutere nuovamente del campo di applicazione e di sviluppare una approfondita discussione sulla disciplina dei contratti a distanza e i contratti porta a porta (capitolo III). In attesa di conoscere i primi orientamenti del Parlamento europeo, soprattutto a seguito della nomina del nuovo relatore On. Andreas Shwab (PPE-DE), la Presidenza ha ritenuto di promuovere, per la riunione del Consiglio Competitività del 3-4 dicembre 2009 un primo dibattito politico finalizzato a raccogliere orientamenti utili per la predisposizione di un documento di lavoro consolidato da passare in consegna alla prossima Presidenza spagnola. 4.2.1. L’attuale presidenza Spagnola La Spagna, ha assunto la presidenza del Consiglio UE il primo gennaio 2010 ed ha proseguito il coordinamento dei lavori del Gruppo protezione ed informazione dei Consumatori in relazione alla proposta di direttiva in oggetto, con l’intenzione di predisporre entro la fine del semestre un testo il più possibile condiviso che porti annotate a margine le posizioni delle varie delegazioni degli Stati membri, sulle varie disposizioni normative della proposta. Ad oggi si sono avute due riunioni del gruppo di lavoro, la prima nei giorni 14 e 15 gennaio 2010 e la seconda nei giorni 24 e 25 febbraio 2010. Le riunioni hanno avuto ad oggetto il testo presentato dalla Presidenza svedese n. 17397/09, in particolare nella prima riunione sono stati discussi i capitoli I(obiettivi, definizioni e campo di applicazione) e II (obblighi generali di informazioni al consumatore), in cui si è proceduto ad una analisi dettagliata di ciascuno dei relativi articoli. Nella seconda riunione è stato avviato l’esame del Capo III (contratti fuori dei locali commerciali, contratti a distanza, diritto di recesso, con particolare riferimento all’esame dei casi e settori esclusi). 4.3. La posizione italiana Da parte della maggioranza degli Stati Membri, compresa l’Italia, c’è grande attenzione a fare in modo che il principio di armonizzazione completa previsto non determini un abbassamento dei livelli di tutela riconosciuti ai consumatori oggi negli Stati membri e che quindi sia mantenuto l’equilibrio tra gli obiettivi perseguiti con la proposta (realizzazione del mercato interno e alto livello di tutela dei consumatori). La posizione italiana ancora tendenziale, come per gli altri Paesi, rispetto alla proposta è quella di mantenere almeno il livello di tutela attualmente in vigore, migliorando, e aggiornando l’impianto normativo esistente anche sulla base delle esperienze maturate dall’applicazione della normativa vigente. La disciplina in vigore, infatti è frutto di attenta valutazione di tutti gli interessi in gioco, finalizzati sia a fornire al consumatore la più ampia tutela possibile, sia tenendo conto delle esigenze di sviluppo dei settori produttivi, distributivi e di vendita interessati. A tali fini sono state avviate le consultazioni interne tra le varie Amministrazioni interessate: Dipartimento per le Politiche Comunitarie, Ministero della Giustizia, Ministero dell’economia e delle finanze e, in qualità di Amministrazione capofila in materia di disciplina dei consumatori, il Ministero dello Sviluppo Economico, il quale partecipa, con propri rappresentanti, alle riunioni presso il Consiglio UE. Le associazioni dei consumatori, rappresentate presso il CNCU, Consiglio nazionale dei consumatori e degli utenti, operante presso la D.G. Mercato, Concorrenza e consumatori del MISE, hanno fatto pervenire direttamente le proprie osservazioni critiche alla Commissione Europea e al Parlamento Europeo, ritenendo che l’attuale testo della proposta di direttiva riduca l’attuale livello di tutela dei consumatori accordato dalla normativa nazionale, contenuta nel Codice del consumo. Questa Direzione generale, oltre a seguire i lavori presso il Consiglio UE, sta altresì procedendo alla raccolta e al coordinamento delle eventuali osservazioni che associazioni di categoria delle imprese e dei consumatori interessate vorranno rappresentare al fine della formazione di una posizione nazionale comune, in linea con il diritto interno e con le aspettative sia dei consumatori, sia delle imprese. 4.4. Il dibattito Con riferimento al dibattito politico sulla proposta di direttiva promosso dalla presidenza svedese nel Consiglio Competitività del 3 dicembre 2009, l’Italia ha espresso le prime valutazioni sulla proposta. In particolare sostiene gli sforzi nel perseguire soluzioni concrete di equilibrio che consentano di rafforzare la realizzazione del mercato interno mantenendo un elevato livello comune di tutela dei consumatori. Per quanto concerne la questione di fondo, relativa al livello di armonizzazione, condivide la cautela della Presidenza nel rinviare una valutazione complessiva e corretta degli effetti del livello massimo proposto dalla Commissione ad una fase più matura del negoziato, quando sarà sufficientemente chiarito il campo di applicazione e il contenuto delle singole disposizioni. In tal senso, vi è l’impegno a contribuire senza approcci ideologici, al perseguimento di un livello di armonizzazione il più completo possibile, che consenta di mantenere il livello di tutela complessivo attualmente garantito nel nostro Paese. La sfida principale è quella di individuare un corretto punto di equilibrio, assicurando allo stesso tempo la certezza giuridica e la coerenza della proposta. Nel rispondere ai quesiti formulati in occasione del dibattito, con riferimento al primo quesito – concernente l’ampliamento delle definizioni dei contratti a distanza e dei contratti porta a porta – l’Italia esprime una valutazione di massima favorevole. Le soluzioni prospettate dalla Presidenza vanno nella giusta direzione e auspichiamo qualche limitato miglioramento. In particolare per i contratti fuori dei locali commerciali, condividiamo l’ampliamento della definizione, purché sia definita in modo preciso e univoco la nozione di “locale commerciale”. L’ampliamento della definizione non pregiudica, a nostro avviso, la possibilità di trovare una soluzione per i c.d. contratti quotidiani di modico valore – . Relativamente al secondo quesito – concernente la durata del termine per l’esercizio del diritto di recesso per i contratti a distanza e i contratti porta a porta (14 giorni) e la applicazione dello stesso termine, nonché delle stesse modalità di esercizio dei diritto di recesso, ad entrambe le tipologie di contratti – riteniamo che le soluzioni prospettate dalla Presidenza vadano nella giusta direzione. In particolare, la durata del termine corrisponde sostanzialmente a quanto attualmente già previsto dal nostro ordinamento. Quanto alle modalità, riteniamo che sia possibile trovare formulazioni soddisfacenti per entrambe le tipologie di contratto, con eventuali eccezioni laddove migliorino l’esercizio da parte del consumatore e non comportino costi aggiuntivi per le imprese. Per quanto concerne il terzo quesito – ovvero la validità dell’approccio seguito in materia di diritti dei consumatori per i contratti di vendita, volto a raggiungere un punto di equilibrio compatibile con il diritto contrattuale nazionale – la nostra valutazione è sostanzialmente positiva. Le specifiche disposizioni contenute nel IV Capitolo risultano tra quelle che hanno elevato impatto sul diritto contrattuale nazionale. Occorre quindi che tale impatto sia attentamente considerato, specie nell’ottica di una direttiva di armonizzazione massima quale quella proposta. Il perseguimento di un punto di equilibrio potrebbe, in tal senso, dimostrarsi più efficace attraverso una valutazione delle singole situazioni, al fine di individuare, caso per caso, eventuali eccezioni. Per quanto concerne, infine, il quarto quesito – relativo al campo di applicazione e all’esclusione dei contratti collegati agli immobili e ai servizi finanziari – la nostra posizione può essere così sintetizzata. Per quanto riguarda i contratti relativi ai beni immobiliari, si ritiene che possano essere esclusi dal campo di applicazione, limitatamente ai capitoli II, III e IV, ma non al V, relativo alle clausole abusive. Si ritiene inoltre che la definizione di tali contratti debba essere ulteriormente chiarita. Per quanto concerne i servizi finanziari, si ritiene in linea di massima che debbano essere esclusi dal campo d’applicazione della direttiva, ad eccezione del capitolo V. Per entrambi i settori, riteniamo in ogni caso necessario chiarire espressamente che una loro esclusione dal campo di applicazione non pregiudica la possibilità di regolamentazione a livello nazionale. 4.5. I lavori presso il Parlamento europeo Dopo la nomina del relatore sulla proposta di direttiva presso la Commissione IMCO, Sig. Schwab (PPE), la Commissione ha avviato una serie di audizioni finalizzate alla predisposizione di un report entro il prossimo mese di giugno 2010, per giungere al voto in Commissione entro settembre e al voto in plenaria entro novembre 2010. In particolare in data 23 febbraio 2010 La commissione IMCO ha tenuto una audizione sulla direttiva sui diritti dei consumatori, con 14 membri dei parlamenti nazionali provenienti da 9 Stati membri diversi (per l’Italia era presente il Sen. Casoli). Il relatore Sig. Schwab ha illustrato una breve panoramica del lavoro IMCO sulla proposta di direttiva sui diritti dei consumatori, sottolineando che la proposta è di centrale rilevanza per il Parlamento europeo. Egli ha dichiarato che notevoli cambiamenti alla proposta attuale sanno necessari, al fine di raggiungere l’obiettivo di una legislazione semplificata di tutela dei consumatori e per affrontare il problema della frammentazione giuridica in Europa, che genera costi per i consumatori e per le imprese, in particolare per le PMI. Ha affermato che un approccio mirato di piena armonizzazione sarebbe il mezzo migliore per raggiungere questo obiettivo. L’introduzione da parte del relatore è stata seguita da un dibattito informativo tra i membri della commissione IMCO e membri dei parlamenti nazionali. L’importanza della proposta di direttiva sui diritti dei consumatori è stato sottolineata nella maggior parte degli interventi. E’ sembrato esserci un consenso generale sulla necessità di armonizzazione, in particolare a causa del crescente numero di vendite via Internet e degli sviluppi nel settore del commercio elettronico in generale. Opinioni divergenti sono state espresse tuttavia rispetto alla scelta di un adeguato livello di armonizzazione. Molti membri IMCO, in linea con il relatore, si sono espressi per l’approccio mirato di piena armonizzazione, mentre la grande maggioranza dei membri dei parlamenti nazionali ha preferito insistere su di un approccio di armonizzazione minima. Essi criticano l’interferenza delle disposizioni della direttiva con il diritto contrattuale nazionale e una violazione dei principi di proporzionalità e di sussidiarietà. La grande maggioranza degli interventi ha sottolineato che questa armonizzazione europea non dovrebbe portare a un livello inferiore di protezione dei consumatori. Altri hanno ricordato che un passo dopo passo la piena armonizzazione è necessaria, perché altrimenti le specificità nazionali non potranno mai portare a un mercato interno funzionante fondato su di una base giuridica unitaria. Si è sottolineato che una corretta valutazione delle conseguenze di una completa armonizzazione sulle economie e le normative nazionali dovrebbe essere intrapresa prima dell’adozione della proposta. In generale, i partecipanti hanno chiesto una maggiore chiarezza sulle definizioni, ambito di applicazione e sulle interazioni tra questa proposta e la normativa nazionale. Il presidente ha sottolineato l’importanza di migliorare il contatto tra il Parlamento europeo ei parlamenti nazionali, come previsto nel trattato di Lisbona, e ha detto che l’approccio della piena armonizzazione è stato già utilizzato nella prassi commerciali sleali direttiva. Il rappresentante della Commissione europea (Gabinetto Reding, Commissaria europea) ha espresso la necessità di trovare un equilibrio tra la tutela dei consumatori e il mercato interno. Nelle sue osservazioni conclusive, il signor Schwab ha sottolineato che la commissione IMCO condivide le preoccupazioni manifestate dai membri dei parlamenti nazionali e che queste saranno tenute in debito conto in sede di esame della proposta della Commissione. Egli ha sottolineato che ci sono diverse tradizioni giuridiche in ogni Stato membro. Pertanto, al fine di mirare ad una protezione efficace dei consumatori è necessario un esame nel dettaglio delle disposizioni nazionali.