L'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in data 26 luglio, ha autorizzato con condizioni…
L’evoluzione della regolamentazione dei servizi a sovrapprezzo sulle reti mobili
di Gilberto Nava
Abstract:
The paper assesses the development of regulation of value added services on mobile networks, describing the evolution of national numbering plan from the first NRA decision on 1999 to the existing regulatory framework. Specifically, consumer protection profiles, the role of AGCOM and the Ministry of Economic development as well as procompetitive effects of the regulation of numbers dedicated to value added services will be assessed. The paper also explores the development of a self regulation code and the impact on the prerogatives of the NRA regarding the consumer protection policies.
Il contributo esamina il progresso della regolamentazione dei servizi a sovrapprezzo descrivendo l’evoluzione della normativa relativa al Piano di numerazione Nazionale dalla prima delibera del 1999 alla vigente disciplina (52/12/CIR). In particolare vengono esaminati gli aspetti di tutela dei consumatori, i poteri sanzionatori di AGCom e del Ministero dello Sviluppo Economico e gli effetti pro-concorrenziali connessi alla regolamentazione dei servizi su decade 4 interoperabile nonché l’introduzione di un Codice di Autoregolamentazione e le implicazioni sulla competenza dell’AGCom in materia di tutela dei consumatori.
Sommario: 1. Il Piano di Numerazione Nazionale e l’evoluzione dei servizi telefonici; 2. I servizi VAS su numerazione interna di rete in decade 4: problematiche di tutela utenza e concorrenziali; 3. La delibera n. 26/08/CIR: fonti normative, novità regolamentari e implicazioni operative e concorrenziali; 4. Difficoltà applicative della delibera n. 26/08/CIR: delibere n. 34/09/CIR e n. 80/09/CIR; 5. I servizi a sovrapprezzo nell’ambito del quadro regolamentare; 6. Implementazione tecnica e contrattuale del nuovo modello regolamentare; 7. Tutela del consumatore; 8. Codice di Autoregolamentazione a tutela dell’utenza; 9. Procedure sanzionatorie; 10. Integrazioni e modifiche al Piano di numerazione: la delibera 52/12/CIR; 11. Considerazioni conclusive.
1. Il Piano di Numerazione Nazionale e l’evoluzione dei servizi telefonici
Il Piano di Numerazione Nazionale (PNN) è lo strumento regolamentare mediante il quale vengono disciplinate le regole di utilizzo e di assegnazione agli operatori dei diritti d’uso delle numerazioni per i servizi di comunicazioni elettroniche. Sin dall’apertura del mercato, il legislatore europeo ha assegnato alle Autorità nazionali di regolamentazione il compito di redigerlo e di gestirne l’applicazione. Il Codice delle Comunicazioni Elettroniche (CCE [1]), che recepisce il “quadro normativo per le comunicazioni elettroniche del 2002” [2] stabilisce che tale attività venga svolta dall’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGCom) condividendo le responsabilità, per le materie di competenza, con il Dipartimento comunicazioni del Ministero dello Sviluppo Economico (MISE) e con l’Istituto superiore delle comunicazioni e delle tecnologie dell’informazione. Gli organismi ministeriali, in particolare, provvedono a gestire le procedure di richiesta ed assegnazione delle numerazioni ai soggetti che ne hanno titolo, a vigilare in merito al corretto utilizzo della numerazione ed a tenere i rapporti con gli organismi internazionali di standardizzazione (e.g. ITU) [3]. All’origine, in un mercato in regime di monopolio e costituito dalla sola rete telefonica fissa, lo scopo principale del PNN era quello di garantire la corretta allocazione delle numerazioni sul territorio, al fine di evitare che, ad esempio, zone densamente popolate non avessero numeri sufficienti per soddisfare tutte le richieste di allacciamento alla rete. La numerazione telefonica, infatti, è una risorsa intrinsecamente scarsa, al pari delle frequenze elettromagnetiche, il cui utilizzo deve necessariamente essere regolato al fine di evitare disfunzioni nella disponibilità dei servizi e possibili accaparramenti anticompetitivi [4] [5]. Occorre tuttavia notare che, nel caso dei diritti d’uso delle numerazioni, abbiamo a che fare con una scarsità affatto diversa rispetto a quella relativa allo spettro elettromagnetico. Mentre infatti quest’ultimo è insuperabilmente limitato dalle leggi della fisica, la scarsità di numeri, come noto intrinsecamente infiniti, dipende esclusivamente dai limiti stabiliti dal PNN, fra i quali, ad esempio, il numero massimo di cifre che sono allocate ed utilizzabili per ciascun servizio [6]. La struttura del PNN attuale, definito dalla normativa come “organizzato per servizi” [7], è stata pensata in modo da identificare le numerazioni che vengono utilizzate per accedere alle diverse tipologie di servizi dalla cifra iniziale: ad esempio, i numeri di rete fissa iniziano con lo “0”, mentre quelli di rete mobile con il “3”. Quando non è possibile o efficiente allocare una intera decade ad una tipologia di servizi, il piano raggruppa i servizi della medesima macrocategoria in un’unica decade (e.g. numeri non geografici) ed utilizza le cifre successive per consentire la loro identificazione: ad esempio, i servizi di informazione/intrattenimento in fonia hanno numeri che iniziano con le cifre “89”, quelli gratuiti per il chiamante (i c.d. “numeri verdi”) con “800” e “803” [8]. Il PNN vigente, accanto ai pregi appena illustrati, è tuttavia intrinsecamente più rigido di quello precedente: è il prezzo inevitabile che si paga ogniqualvolta si sceglie di strutturare semanticamente qualsiasi insieme di informazioni. In conseguenza di ciò, poiché le regole definite dal PNN vengono direttamente utilizzate per la progettazione delle reti e dei servizi, la loro ideazione e successiva ed eventuale modifica devono essere pianificate con grande cura. La successiva implementazione infatti, oltre a coinvolgere la totalità degli operatori presenti nel mercato, ed incidere anche sui contratti di interconnessione internazionali per consentire la terminazione delle chiamate da reti estere, richiede tempi e costi di aggiornamento o di modifica che possono essere anche molto elevati. In uno scenario competitivo, com’è attualmente quello che caratterizza le comunicazioni elettroniche fisse e mobili, il PNN, oltre a dover garantire numeri sufficienti per tutti gli operatori, deve spesso essere modificato in ragione dello sviluppo di nuove tipologie di servizi, che richiedono l’allocazione di risorse di numerazione specifiche e distinte. Tale necessità, imposta dalla struttura “per servizi” descritta e che trova la sua remota origine nei limiti tecnici delle vecchie centrali elettromeccaniche che potevano distinguere fra i diversi servizi solo esaminando le primissime cifre dei numeri, ha oggi un significato che trova fondamento soprattutto nella necessità di protezione del consumatore. Tenuto conto che la pluralità dei servizi a pagamento accessibili mediante le reti telefoniche presenta una gamma di prezzi molto ampia, la modalità ritenuta più efficace per limitare il più possibile errori da parte degli utenti – od anche tentativi di truffa – è quello di rendere univoche e perciò più facilmente riconoscibili le numerazioni dedicate a ciascuno di essi. Naturalmente questo accorgimento, seppur molto importante, da solo non esaurisce le misure che devono essere garantite per evitare che i clienti degli operatori possano essere tratti in inganno. Altri meccanismi pro-consumeristici, di cui ci occuperemo più in dettaglio nel seguito, riguardano la comunicazione trasparente del prezzo dei servizi, anche con annunci fonici in linea, ed i limiti di prezzo, comprensivi di massimali periodici, che gli operatori ed i fornitori di servizi devono rispettare. Se si considera che al momento della liberalizzazione dei mercati delle telecomunicazioni (1 gennaio 1998) il PNN vigente risaliva agli anni ’50, dopo l’introduzione con la delibera AGCom n. 1/CIR/99 della prima versione del Piano di numerazione adeguata al nuovo contesto competitivo caratterizzato dalla presenza di più operatori, le sue successive modifiche hanno assunto un ritmo incalzante. Dopo il PNN del 1999, l’anno successivo AGCom ha adottato la delibera 6/00/CIR che, oltre ad operazioni di “manutenzione” del testo precedente, ha introdotto i servizi c.d. “a tariffazione specifica” (codici 192 e 199) e le numerazioni per accesso commutato (dial-up) ad internet (codici 700, 701, 702 e 709) [9]. Nel 2003 AGCom ha adottato la delibera 9/03/CIR, che ha definito un primo schema di regolamentazione per i servizi c.d. “interni di rete”, ovvero i numeri con prima cifra uguale a 4, che nei testi precedenti, in considerazione dell’assenza di regole in quanto potevano essere utilizzati in modo del tutto discrezionale dagli operatori, non erano soggetti ad alcun vincolo. Originariamente queste numerazioni erano dedicate a comunicazioni “di servizio” dell’operatore indirizzate al proprio cliente, come ad esempio in merito alla tariffazione dei servizi, ma l’assenza di regole e una certa “riluttanza” dell’AGCom ad intervenire nel disciplinare i servizi mobili, hanno rapidamente avviato lo sviluppo di un fiorente mercato [10]. La delibera si limita a prevedere, infatti, all’art. 10, comma 4 che “[l’]utilizzazione delle numerazioni per servizi interni di rete è comunicato all’Autorità ed al Ministero delle comunicazioni con almeno 30 giorni di anticipo rispetto alla data di attivazione del servizio”. La ragione dell’introduzione di tale obbligo è costituita dal progressivo diffondersi dei servizi a valore aggiunto su reti mobili che gli operatori, avvalendosi di fornitori di contenuti esterni (CSP – Content Service Provider), avevano iniziato a mettere a disposizione dei propri clienti. Tipici esempi di servizi di quel periodo sono costituiti dalla possibilità di scaricare loghi, suonerie, sfondi e giochi per il proprio apparato mobile.
Scarico l’intero contributo [pdf]
The paper assesses the development of regulation of value added services on mobile networks, describing the evolution of national numbering plan from the first NRA decision on 1999 to the existing regulatory framework. Specifically, consumer protection profiles, the role of AGCOM and the Ministry of Economic development as well as procompetitive effects of the regulation of numbers dedicated to value added services will be assessed. The paper also explores the development of a self regulation code and the impact on the prerogatives of the NRA regarding the consumer protection policies.
Il contributo esamina il progresso della regolamentazione dei servizi a sovrapprezzo descrivendo l’evoluzione della normativa relativa al Piano di numerazione Nazionale dalla prima delibera del 1999 alla vigente disciplina (52/12/CIR). In particolare vengono esaminati gli aspetti di tutela dei consumatori, i poteri sanzionatori di AGCom e del Ministero dello Sviluppo Economico e gli effetti pro-concorrenziali connessi alla regolamentazione dei servizi su decade 4 interoperabile nonché l’introduzione di un Codice di Autoregolamentazione e le implicazioni sulla competenza dell’AGCom in materia di tutela dei consumatori.
Sommario: 1. Il Piano di Numerazione Nazionale e l’evoluzione dei servizi telefonici; 2. I servizi VAS su numerazione interna di rete in decade 4: problematiche di tutela utenza e concorrenziali; 3. La delibera n. 26/08/CIR: fonti normative, novità regolamentari e implicazioni operative e concorrenziali; 4. Difficoltà applicative della delibera n. 26/08/CIR: delibere n. 34/09/CIR e n. 80/09/CIR; 5. I servizi a sovrapprezzo nell’ambito del quadro regolamentare; 6. Implementazione tecnica e contrattuale del nuovo modello regolamentare; 7. Tutela del consumatore; 8. Codice di Autoregolamentazione a tutela dell’utenza; 9. Procedure sanzionatorie; 10. Integrazioni e modifiche al Piano di numerazione: la delibera 52/12/CIR; 11. Considerazioni conclusive.
1. Il Piano di Numerazione Nazionale e l’evoluzione dei servizi telefonici
Il Piano di Numerazione Nazionale (PNN) è lo strumento regolamentare mediante il quale vengono disciplinate le regole di utilizzo e di assegnazione agli operatori dei diritti d’uso delle numerazioni per i servizi di comunicazioni elettroniche. Sin dall’apertura del mercato, il legislatore europeo ha assegnato alle Autorità nazionali di regolamentazione il compito di redigerlo e di gestirne l’applicazione. Il Codice delle Comunicazioni Elettroniche (CCE [1]), che recepisce il “quadro normativo per le comunicazioni elettroniche del 2002” [2] stabilisce che tale attività venga svolta dall’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGCom) condividendo le responsabilità, per le materie di competenza, con il Dipartimento comunicazioni del Ministero dello Sviluppo Economico (MISE) e con l’Istituto superiore delle comunicazioni e delle tecnologie dell’informazione. Gli organismi ministeriali, in particolare, provvedono a gestire le procedure di richiesta ed assegnazione delle numerazioni ai soggetti che ne hanno titolo, a vigilare in merito al corretto utilizzo della numerazione ed a tenere i rapporti con gli organismi internazionali di standardizzazione (e.g. ITU) [3]. All’origine, in un mercato in regime di monopolio e costituito dalla sola rete telefonica fissa, lo scopo principale del PNN era quello di garantire la corretta allocazione delle numerazioni sul territorio, al fine di evitare che, ad esempio, zone densamente popolate non avessero numeri sufficienti per soddisfare tutte le richieste di allacciamento alla rete. La numerazione telefonica, infatti, è una risorsa intrinsecamente scarsa, al pari delle frequenze elettromagnetiche, il cui utilizzo deve necessariamente essere regolato al fine di evitare disfunzioni nella disponibilità dei servizi e possibili accaparramenti anticompetitivi [4] [5]. Occorre tuttavia notare che, nel caso dei diritti d’uso delle numerazioni, abbiamo a che fare con una scarsità affatto diversa rispetto a quella relativa allo spettro elettromagnetico. Mentre infatti quest’ultimo è insuperabilmente limitato dalle leggi della fisica, la scarsità di numeri, come noto intrinsecamente infiniti, dipende esclusivamente dai limiti stabiliti dal PNN, fra i quali, ad esempio, il numero massimo di cifre che sono allocate ed utilizzabili per ciascun servizio [6]. La struttura del PNN attuale, definito dalla normativa come “organizzato per servizi” [7], è stata pensata in modo da identificare le numerazioni che vengono utilizzate per accedere alle diverse tipologie di servizi dalla cifra iniziale: ad esempio, i numeri di rete fissa iniziano con lo “0”, mentre quelli di rete mobile con il “3”. Quando non è possibile o efficiente allocare una intera decade ad una tipologia di servizi, il piano raggruppa i servizi della medesima macrocategoria in un’unica decade (e.g. numeri non geografici) ed utilizza le cifre successive per consentire la loro identificazione: ad esempio, i servizi di informazione/intrattenimento in fonia hanno numeri che iniziano con le cifre “89”, quelli gratuiti per il chiamante (i c.d. “numeri verdi”) con “800” e “803” [8]. Il PNN vigente, accanto ai pregi appena illustrati, è tuttavia intrinsecamente più rigido di quello precedente: è il prezzo inevitabile che si paga ogniqualvolta si sceglie di strutturare semanticamente qualsiasi insieme di informazioni. In conseguenza di ciò, poiché le regole definite dal PNN vengono direttamente utilizzate per la progettazione delle reti e dei servizi, la loro ideazione e successiva ed eventuale modifica devono essere pianificate con grande cura. La successiva implementazione infatti, oltre a coinvolgere la totalità degli operatori presenti nel mercato, ed incidere anche sui contratti di interconnessione internazionali per consentire la terminazione delle chiamate da reti estere, richiede tempi e costi di aggiornamento o di modifica che possono essere anche molto elevati. In uno scenario competitivo, com’è attualmente quello che caratterizza le comunicazioni elettroniche fisse e mobili, il PNN, oltre a dover garantire numeri sufficienti per tutti gli operatori, deve spesso essere modificato in ragione dello sviluppo di nuove tipologie di servizi, che richiedono l’allocazione di risorse di numerazione specifiche e distinte. Tale necessità, imposta dalla struttura “per servizi” descritta e che trova la sua remota origine nei limiti tecnici delle vecchie centrali elettromeccaniche che potevano distinguere fra i diversi servizi solo esaminando le primissime cifre dei numeri, ha oggi un significato che trova fondamento soprattutto nella necessità di protezione del consumatore. Tenuto conto che la pluralità dei servizi a pagamento accessibili mediante le reti telefoniche presenta una gamma di prezzi molto ampia, la modalità ritenuta più efficace per limitare il più possibile errori da parte degli utenti – od anche tentativi di truffa – è quello di rendere univoche e perciò più facilmente riconoscibili le numerazioni dedicate a ciascuno di essi. Naturalmente questo accorgimento, seppur molto importante, da solo non esaurisce le misure che devono essere garantite per evitare che i clienti degli operatori possano essere tratti in inganno. Altri meccanismi pro-consumeristici, di cui ci occuperemo più in dettaglio nel seguito, riguardano la comunicazione trasparente del prezzo dei servizi, anche con annunci fonici in linea, ed i limiti di prezzo, comprensivi di massimali periodici, che gli operatori ed i fornitori di servizi devono rispettare. Se si considera che al momento della liberalizzazione dei mercati delle telecomunicazioni (1 gennaio 1998) il PNN vigente risaliva agli anni ’50, dopo l’introduzione con la delibera AGCom n. 1/CIR/99 della prima versione del Piano di numerazione adeguata al nuovo contesto competitivo caratterizzato dalla presenza di più operatori, le sue successive modifiche hanno assunto un ritmo incalzante. Dopo il PNN del 1999, l’anno successivo AGCom ha adottato la delibera 6/00/CIR che, oltre ad operazioni di “manutenzione” del testo precedente, ha introdotto i servizi c.d. “a tariffazione specifica” (codici 192 e 199) e le numerazioni per accesso commutato (dial-up) ad internet (codici 700, 701, 702 e 709) [9]. Nel 2003 AGCom ha adottato la delibera 9/03/CIR, che ha definito un primo schema di regolamentazione per i servizi c.d. “interni di rete”, ovvero i numeri con prima cifra uguale a 4, che nei testi precedenti, in considerazione dell’assenza di regole in quanto potevano essere utilizzati in modo del tutto discrezionale dagli operatori, non erano soggetti ad alcun vincolo. Originariamente queste numerazioni erano dedicate a comunicazioni “di servizio” dell’operatore indirizzate al proprio cliente, come ad esempio in merito alla tariffazione dei servizi, ma l’assenza di regole e una certa “riluttanza” dell’AGCom ad intervenire nel disciplinare i servizi mobili, hanno rapidamente avviato lo sviluppo di un fiorente mercato [10]. La delibera si limita a prevedere, infatti, all’art. 10, comma 4 che “[l’]utilizzazione delle numerazioni per servizi interni di rete è comunicato all’Autorità ed al Ministero delle comunicazioni con almeno 30 giorni di anticipo rispetto alla data di attivazione del servizio”. La ragione dell’introduzione di tale obbligo è costituita dal progressivo diffondersi dei servizi a valore aggiunto su reti mobili che gli operatori, avvalendosi di fornitori di contenuti esterni (CSP – Content Service Provider), avevano iniziato a mettere a disposizione dei propri clienti. Tipici esempi di servizi di quel periodo sono costituiti dalla possibilità di scaricare loghi, suonerie, sfondi e giochi per il proprio apparato mobile.
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