Informatizzazione della Pubblica Amministrazione e Diritto di Accesso nei Paese della Comunità Europea. Esperienze a confronto.

di Paola Pezzali Relazione al Convegno “La Tutela del consumatore e i pubblici poteri” tenutosi il 15 aprile 2010 presso l’Università Europea di Roma, nel ciclo seminariale Jean Monnet dal titolo “La protezione del consumatore. I rimedi giudiziali e stragiudiziali tra diritto interno e diritto dell’Unione Europea”. 1. E.government ed e.governance sviluppo e nuove risorse in rete Le disposizioni in materia di attività digitale delle pubbliche amministrazioni, sono state raccolte e riordinate in un unico atto amministrativo, il Codice dell’amministrazione digitale, adottato con decreto legislativo n. 82 del 7 marzo 2005. Il Codice costituisce un elemento fondamentale del processo di modernizzazione della pubblica amministrazione. Nell’ambito dei principi generali, il Codice afferma, innanzitutto, il principio secondo cui le pubbliche amministrazioni, centrali e locali, sono tenute ad organizzarsi, rideterminando le proprie strutture e procedimenti, secondo le nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione, per assicurare “la disponibilità, la gestione, l’accesso, la trasmissione, la conservazione e la fruibilità dell’informazione in modalità digitale”. Per quanto riguarda le modalità di comunicazione tra la pubblica amministrazione e i cittadini, il Codice pone in capo a questi ultimi e alle imprese, il diritto all’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione nei rapporti con le pubbliche amministrazioni centrali e con i gestori dei pubblici servizi statali, entro i limiti posti dal Codice. Tale diritto è esercitabile anche nei riguardi delle amministrazioni regionali e locali, nei limiti delle risorse tecnologiche e amministrative disponibili, nel rispetto dell’autonomia normativa. Il diritto di comunicare in rete con la pubblica amministrazione, e di ottenere l’erogazione di servizi in linea, è ribadito, con particolare riferimento alla partecipazione al procedimento amministrativo (comunicazioni relative all’avvio del procedimento e alle varie fasi di esso), e al diritto di accesso ai documenti amministrativi, nel rispetto dei diritti sanciti dalla legge n. 241 del 7 agosto 1990, che reca le norme generali in materia. Le pubbliche amministrazioni devono, inoltre, consentire agli utenti l’utilizzo di strumenti informatici per l’invio di atti e documenti, e per l’effettuazione dei pagamenti ad essa spettanti. Lo strumento ordinario per le comunicazioni informatiche tra cittadini e amministrazioni, è individuato nella posta elettronica certificata, prevista e disciplinata da uno specifico regolamento (D.p.r. n. 68/2005). Alcuni recenti provvedimenti, il Decreto Legge n. 185/2008, convertito con modifiche nella L. n.2/2009 e la L. n.69/2009, hanno reso obbligatorio l’uso della posta elettronica certificata da parte delle pubbliche amministrazioni centrali, attribuendo anche alle pubbliche amministrazioni locali e regionali, la facoltà di assegnare caselle di posta elettronica certificate ai cittadini residenti nel loro territorio. Il presupposto di una pubblica amministrazione efficiente, che si pone, effettivamente, attraverso i nuovi strumenti informatici, al servizio degli utenti, è alla base delle nozioni di qualità dei servizi resi e di soddisfazione dell’utenza introdotte dal Codice. Secondo queste, le pubbliche amministrazioni, nella riorganizzazione mediante le tecnologie dell’informazione e della comunicazione dei servizi da esse resi, devono tener conto delle reali esigenze dei cittadini e delle imprese, e del grado di soddisfazione degli utenti, da valutarsi preventivamente, attraverso specifici meccanismi di rilevazione e analisi. Tuttavia, i pubblici poteri e le amministrazioni pubbliche, non possono proporsi l’obiettivo di realizzare, direttamente, la diffusione della tecnologia dell’informazione, quanto, piuttosto, possono realizzare un insieme di interventi favorevoli allo sviluppo di tali tecnologie da parte delle imprese, rispondendo alle richieste dei mercati e dei cittadini. Il temine e.government viene utilizzato per indicare varie modalità di scambi informativi tra aziende e clienti, e individua il concetto di informatizzazione del settore pubblico. I temi di e.government in Italia sono in linea con le politiche dell’Unione Europea, e hanno seguito, nel loro sviluppo, una serie di principi, che possono essere riassunti nei seguenti punti: – i mercati devono spingere lo sviluppo economico verso la società dell’informazione. Di qui una crescente attenzione alla deregolazione del settore delle telecomunicazioni e l’incoraggiamento alla concorrenza e ai servizi – bisogna garantire ai cittadini e alla aziende il servizio universale, ciò anche attraverso un sistema di connettività a buon livello per le aree geografiche periferiche e marginali; – è necessario procedere ad una profonda ristrutturazione organizzativa del sistema pubblico; – è fondamentale equilibrare l’informatizzazione con la tutela e protezione della privacy; – bisogna tutelare i cittadini dal pericolo di divario digitale, attraverso un sistema di diffusa attività formativa; Il concetto di e.gov sopra definito viene utilizzato con diversi significati. In particolare, nell’ ambito dello stesso fenomeno, si distinguono una parte interna ed una parte esterna:la prima comprende tutti gli utilizzi delle tecnologie informatiche in quello che comunemente viene chiamato back office; la componente esterna invece, consiste nell’impiego delle tecnologie informatiche per la somministrazione di servizi e la interazione tra cittadini, imprenditori privati ed enti della pubblica amministrazione. All’interno di questa concezione si possono identificare tre tipi di servizi elettronici generici, quali informazione, comunicazione e transazione, che sono di interesse per tre aree di applicazione: l’amministrazione (e.adminsitration), la partecipazione politica (e.democracy) e il soddisfacimento delle necessità di tutti i giorni (e.assistence). Le esperienze di questi anni hanno portato ad individuare alcuni principi guida per la realizzazione dell’ e.gov, ovvero considerare l’e.gov in maniera integrata, focalizzando lo sviluppo del progetto sulla qualità e sulle caratteristiche dei servizi; ricercare e conoscere eventuali modelli di riferimento e standard definiti da enti governativi ricavati da precedenti esperienze; considerare il cambiamento come un fattore costante per l’evoluzione e l’innovazione del settore pubblico. Il processo di attuazione dell’e.gov include sia azioni di informatizzazione finalizzate a migliorare l’efficienza operativa interna delle singole amministrazioni, sia azioni dirette a consentire l’accesso telematico, per gli utilizzatori finali, alle informazioni detenute dalla pubblica amministrazione, sia, infine, azioni volte ad informatizzare l’erogazione dei servizi ai cittadini e alle imprese, con conseguente necessità di interazione tra i servizi predisposti da diverse amministrazioni. Le azioni di informatizzazione della pubblica amministrazione sono iniziate sia in Italia, che in Europa, a livello di back office, per poi evolversi in risultati che dessero visibilità ed impatto diretto per gli utenti, in modalità di accesso agli uffici amministrativi, attivabili in qualsiasi momento ed in qualsiasi luogo, utilizzandole tecnologie telematiche. Uno degli strumenti essenziali per la realizzazione dei traguardi di e.gov è consistito nella realizzazione di una rete telematica a copertura nazionale, in grado di dar vita ad un sistema informativo integrato, che consentisse alle singole amministrazioni, da un lato di colloquiare tra loro per lo scambio di ogni documento ed informazione utile, dall’altro di proporsi per la collettività come centro unitario erogatore di dati e prestazioni amministrative, favorendo così l’avvicinamento del cittadino all’amministrazione, ed il decentramento reale di quest’ultima. In Italia la previsione di una rete nazionale che consentisse, mediante la trasmissione delle informazioni tra tutte le pubbliche amministrazioni, l’effettiva attuazione del principio di acceso del cittadino ai documenti amministrativi e la sua dinamica partecipazione al procedimento, si è avuta con l’art. 15 della legge n. 59 del 1997, che, attraverso la previsione della stipulazione da parte dell’Autorità Informatica nella Pubblica Amministrazione di contratti-quadro per la fornitura di servizi relativi al trasporto dei dati e all’interoperabilità, si prefiggeva la realizzazione della RUPA (Rete Unitaria della Pubblica Amministrazione). La funzione primaria della RUPA doveva essere quindi, quella di realizzare l’interconessione telematica delle reti delle amministrazioni centrali, in modo da consentire la condivisione del loro patrimonio informativo, con l’obiettivo di rendere possibile l’interazione del cittadino e dell’impresa con l’Ente Pubblico, quale centro privilegiato di erogazione di servizi e prestazioni amministrative. L’obiettivo della RUPA ha trovato concreta attuazione nel Piano triennale per l’informatica del 1999-2001, che ha previsto la creazione del SIU Sistema Informativo Unitario delle amministrazioni, che si prefiggeva il coinvolgimento delle autonomie locali, quali strutture strategiche per l’amministrazione del territorio e per il suo sviluppo economico. In ambito europeo, prima ancora che in ambito nazionale, si è percepita l’importanza che la tecnologia informatica avrebbe rivestito per la società moderna. Di qui l’avvio di un percorso volto allo sviluppo delle reti tecnologiche compatibili, alla diffusione dei dati di base standardizzati, alla promozione delle applicazioni necessarie per dare impulso alla domanda e alla crescita del mercato nel settore. Uno degli interventi più importanti è stato il Rapporto sull’Europa e la società globale dell’informazione del 1994, nel quale furono tracciate le linee guida dello sviluppo tecnologico, cui sono seguite due importanti direttive quali: la 96/9/CE, che regolamenta la tutela giuridica delle banche dati, e la direttiva 1999/93, relativa ad un quadro comunitario per le firme elettroniche. Ancora, particolare rilevanza ha rivestito il Piano d’azione eEurope e002, nel quale furono individuai gli obiettivi per far divenire l’economia europea, quella più competitiva e dinamica a livello mondiale, anche sfruttando le opportunità offerte da internet. 2. Informatizzazione della Pubblica amministrazione obiettivi e risultati. Per quanto riguarda i servizi attualmente disponibili attraverso la rete, i principali riguardano le dichiarazioni dei redditi ed il pagamento delle imposte, la consultazione dei dati contributivi e previdenziali, l’accesso ai cataloghi di biblioteche ed archivi statali. I servizi disponibili, sono ancora orientati, principalmente, agli intermediari, (commercialisti, notai), ma è notevolmente in crescita anche la fruizione da parte di cittadini ed imprese. Per queste ragioni numerose iniziative sono volte all’ampliamento dei canali di comunicazione con gli utenti dei servizi, prima fra tutte l’attivazione di call center, che si affiancano all’utilizzo di internet. Sempre più presente, inoltre, la consapevolezza dell’importanza degli strumenti tecnologici volti a facilitare la fruizione dei servizi, anche attraverso la condivisione delle informazioni con tutte le organizzazioni pubbliche e private coinvolte. Per favorire l’accesso del cittadino alle amministrazioni pubbliche, negli ultimi anni sono stati creati molti siti istituzionali. Il cittadino italiano ha mostrato un particolare interesse per la navigazione in questi siti, e, nell’ottica di facilitarne la ricerca, la sicurezza ed affidabilità delle informazioni, attribuendo alle stesse carattere istituzionale, il Ministro per l’innovazione e le tecnologie, ha reso attivo e registrato il dominio di secondo livello gov. it. L’attivazione del dominio, unitamente ad una serie di linee guida, risponde all’esigenza di dare chiarezza ed omogeneità nel settore, nonché di certificare il carattere istituzionale del sito stesso. Per aiutare le amministrazioni nella realizzazione e nel miglioramento dei loro siti, sono state previste alcune linee guida volte allo sviluppo della società dell’informazione. Esse sono: – l’alfabetizzazione nella scuola e nell’università, – l’acquisizione di PC completi di accessi ad internet per i dipendenti; – la promozione e diffusione della patente informatica europea, che definisce lo standar di riferimento per l’utilizzo del personal computer, – l’alfabetizzazione dei dipendenti pubblici; -programmi di alfabetizzazione post scolare; Per realizzare tali obiettivi si è reso necessario ripensare il concetto di Pubblica Amministrazione, non più immobile gigante, ma, attraverso simboli e web, apparato più leggero, e, perciò più rapido nei processi decisionali. Il raggiungimento di un simile traguardo comporta, come detto, la necessità di modificare l’idea che fino ad oggi abbiamo avuto dello spazio fisico, del tempo e del lavoro. Infatti, non solo il mondo virtuale annulla le distanze e permette una comunicazione in tempo reale, ma modifica la stessa concezione tradizionale del lavoro La figura del funzionario pubblico, che svolge la propria attività all’interno degli uffici, a contatto diretto con il altri dipendenti e con il pubblico, è destinata a scomparire con la creazione di uffici virtuali e con la previsione di una nuova tipologia di attività lavorativa: il telelavoro. 3. Stato dell’utilizzo dei sistemi di e.government. La Riforma della pubblica Amministrazione e il piano di e.government 2010, rappresentano la risposta italiana alla strategia europea e al piano di azione per l’e.government adottato dalla Commissione europea nel 2006, e propone una convergenza strategica tra le linee guida comunitarie e la politica di modernizzazione promossa nel Piano industriale per l’innovazione. E’ necessario uno sforzo di innovazione e semplificazione, per rendere le istituzioni italiane più funzionali e rispondenti rispetto alle esigenze di cittadini ed imprese, semplificando le procedure e riordinando tutta la pubblica amministrazione. Ma occorre farlo partendo dai principi di autonomia e responsabilità previsti dalla riforma costituzionale del 2001, che hanno trovato una prima attuazione nella legge delega sul federalismo fiscale. I processi di informatizzazione delle pubbliche amministrazioni, debbono infatti, tener conto della nuova ripartizione delle competenze legislative tra Stato e Regioni, e dell’attribuzione ai Comuni, alle Province, e alle Città metropolitane, della titolarità generale delle funzioni amministrative, in base ai principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione. La collaborazione tra tutti i soggetti costitutivi della Repubblica (Comuni Provincie, Città metropolitane, Regioni e Stato) è l’asse portante per la condivisione delle strategie di innovazione, la definizione dei programmi e l’allocazione delle risorse disponibile, nonché per la verifica dell’effettiva ricaduta delle iniziative intraprese. La vera sfida, consiste nel migliorare l’offerta ai cittadini e alle imprese, con costi ridotti proprio grazie alla tecnologia. Grazie allo sviluppo della rete è oggi, infatti, possibile il riconoscimento della cittadinanza digitale, intesa quale diritto di ogni persona all’accesso alle potenzialità della Società dell’informazione e ad un rapporto innovativo con la pubblica amministrazione. Tale accelerazione nel campo delle riforma è stata comunque possibile anche grazie all’interesse dell’Unione Europea nel suo complesso, alla problematica dell’informatizzazione delle pubbliche amministrazioni. Si rende, infatti, necessario per tutti gli Stati dell’Unione, arrivare ad una convergenza sugli standard delle prestazioni e dei servizi resi dalle amministrazioni al cittadino. La problematica si pone sotto più profili e nello specifico: – della competitività: ovvero se si vogliono garantire condizioni equivalenti di competitività e concorrenza, è necessario che si sviluppino standard amministrativi i modo coordinato tra tutti i a paesi dell’unione; – dei diritti della cittadinanza: ovvero un cittadino che vive in uno stato membro, ha diritto di ricevere dall’amministrazione pubblica di residenza un servizio equivalente a quello che riceverebbe nello Stato di origine, – del trattato di Maastricht: rispetto ai vincoli posti dall’appartenenza all’unione economica e monetaria. La qualità della pubblica amministrazione, la sua maggiore o minore efficacia, incidono sulla capacità degli stati membri di mantenersi all’interno dei parametri. – dell’impatto della tecnologia: l’introduzione della tecnologia dell’informazione nella pubblica amministrazione, obbliga a ripensare i procedimenti, a porre su basi nuove il rapporto con il cittadino. D’altra parte, il campo della pubblica amministrazione è forse quello nel quale, più di ogni altro, il cittadino ha la possibilità di sentire l’importanza dell’appartenenza all’Europa, percependola come un concreto beneficio, come una semplificazione della vita di tutti i giorni, e come stimolo alla semplificazione amministrativa all’interno di ogni singolo stato. Si potrebbe, infatti, in un futuro non troppo lontano, prevedere la trasmissione degli atti direttamente tra un comune ed un altro di diversi stati europei, stabilire connessioni tra i diversi sistemi informativi delle pubbliche amministrazioni, rendere disponibili in linea, servizi pubblici per cittadini ed imprese appartenenti all’Unione Europea, stimolare tutte le amministrazioni ad allinearsi a quelle che vengono riconosciute come le migliori pratiche a livello europeo, definendo, insieme, i parametri con cui valutare l’efficacia dell’azione delle varie amministrazioni europee. 4. Il diritto di accesso ai documenti pubblici e i siti web in Italia ed in Europa Il diritto di accedere ai documenti prodotti dalla pubblica amministrazione, esistente da molto tempo nei paesi del nord Europa e negli Stati Uniti, si è imposto come principio fondamentale in tutti i paesi europei, non soltanto come un diritto del cittadino a conoscere l’attività della pubblica amministrazione, o la documentazione che lo riguarda personalmente, o come il diritto dello storico ad accedere alla documentazione archivistica per il proprio lavoro, ma anche quale conseguenza dell’esigenza di trasparenza e di efficienza dell’azione pubblica, e delle enormi possibilità disponibili con gli strumenti tecnologici attuali. Un punto di riferimento importante è rappresentato dall’esperienza maturata negli Stati Uniti d’America, in seguito all’adozione del Freedom of Information Act , FOIA, nel 1966, per regolare l’accesso ai documenti amministrativi. Il FOIA ha dato un enorme impulso anche al processo di declassificazione degli archivi storici, limitando la discrezionalità dell’amministrazione nell’utilizzo del principio della riservatezza della pubblica amministrazione e del segreto di Stato. Le normative sulla trasparenza hanno trovato, nella diffusione dei nuovi sistemi digitali, nuovi strumenti di sviluppo, basati sulla corretta formazione delle tipologie documentarie e dei sistemi integrati, inter operabili tra amministrazioni diverse. Una recente indagine, condotta dalla Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione ha effettuato un’analisi sui metodi concreti con cui viene attuata la normativa sull’accesso e sulla trasparenza nei paesi della comunità, con specifico riferimento all’utilizzo dei siti web. L’indagine è stata condotta in riferimento alla presenza di pagine dedicate ai servizi per l’accesso alle informazioni, ed è stata articolata su quattro differenti aspetti: 1. l’esistenza di indicazioni sulle modalità di accesso; 2. la presenza di informazioni sui documenti accessibili; 3. la presenza di indicazioni sui documenti sottratti all’accesso; 4. l’analisi della qualità dell’informazione fornita. L’analisi è stata condotta su alcuni importanti siti di amministrazioni pubbliche, ed ha messo in evidenza, un livello di accesso assolutamente diverso ad esempio tra Italia e Francia e la Gran Bretagna. In Italia, l’indagine è stata condotta su alcuni importanti siti di amministrazioni centrali ( ministero degli interni, degli affari esteri, della giustizia, INPS), e si è riscontrato che, all’interno di tali siti sono ravvisabili almeno cinque diversi tipi di informazioni: la descrizione dei diritti del cittadino ad essere informato, la modulistica on line da scaricare, i tempi di risposta, i destinatari della richiesta e le responsabilità in caso di ritardo nella risposta. Si è verificato, inoltre, che in ogni sito sono presenti elenchi di documenti accessibili e riferimenti normativi, mentre non è dato riscontrare alcuna indicazione sui documenti sottratti all’accesso. Rispetto ai siti italiani e francesi, pressochè analoghi, i siti delle amministrazioni britanniche presentano una notevole ricchezza di servizi ed informazioni. La ragione principale è, naturalmente, legata alla legislazione recentemente adottata, ed in particolare all’obbligo previsto dall’art. 19 del Freedom of Information Act, che impone alle amministrazioni di adottare una pubblication scheme, cioè un catalogo di tutte le tipologie di documenti ed informazioni rese disponibili ai cittadini in qualunque forma (stampa, altri supporti, sito web). Questa disposizione si è dimostrata, infatti, il principale punto di riferimento nello sviluppo dei siti delle pubbliche amministrazioni britanniche. L’analisi ha evidenziato che tutti i siti presi in esame (ed in generale tutti i portali riferibili al governo britannico), hanno adottato un metodo rigoroso e coerente per orientare i cittadini nella ricerca di informazioni legate al diritto di accesso, segnalandole con un identico logo che reca la dicitura “Freedom of information”. La navigazione viene in tal modo fortemente agevolata; a ciò si aggiunga la chiara volontà di segnalare, già sulla home page, e sempre nella medesima posizione, la presenza di sezioni dedicate al diritto di accesso. Va infine segnalato che anche la Commissione Europea non manca di individuare, sul proprio sito istituzionale, una sezione destinata a trattare dei problemi della trasparenza e, nello specifico, dell’apertura e dell’accesso ai documenti e agli archivi. Sul sito http://ec.euroopa.eu/index.it.htm, il cittadino può conoscere i propri diritti ad essere informato, consultando la sezione specificatamente dedicata all’accesso ai documenti della Commissione Europea, può compilare e presentare (anche on line, oltre che attraverso i canali tradizionali, la richiesta di consultazione per quei documenti che non dovessero figurare all’interno del regolamento. Tale possibilità costituisce la pratica applicazione dell’art. 255 del trattato che istituisce la Comunità europea, il quale conferisce ai cittadini ed ai residenti degli Stati membri, il diritto di accesso ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione. In applicazione di questa disposizione il Consiglio ed il Parlamento europeo hanno adottato, il 30 maggio del 20011, un regolamento relativo all’accesso pubblico ai documenti di queste tre istituzioni, che stabilisce i principi generali e i limiti del diritto di accesso. Al fine di aiutare i cittadini ad esercitare il proprio diritto, il regolamento prevede che ciascuna delle tre istituzioni renda accessibile, in formato elettronico, un registro dei documenti. E’ stato, dunque, creato un registro che contiene, in primo luogo, i documenti legislativi, a partire dal 2001, ovvero COM, C e SEC, nonchè altre categorie di atti quali ordini del giorno e i verbali delle riunioni della Commissione, il tutto allo scopo di informare i cittadini sull’esistenza dei principali documenti prodotti dalla Commissione. In conclusione, le esperienze europea e britannica suggeriscono una prima considerazione, ovvero che all’emanazione di una normativa snella, è immediatamente seguito l’adeguamento delle infrastrutture informatiche alle disposizioni legislative relative all’accesso e alla trasparenza. Sia gli organismi comunitari, che il governo britannico hanno optato per la pubblicazione degli elenchi completi dei propri documenti, implementando progressivamente i servizi di ricerca, e per una diffusa campagna di conoscenza ed approfondimento, in favore del cittadino utente, dei propri diritti. Ciò è stato reso possibile accordando la massima visibilità alla legge fondamentale in materia di accesso e trasparenza, e predisponendo tutti i mezzi necessari affinchè, la possibilità di accesso, divenisse sempre più concerta grazie alla comunicazione on line. Diversa la situazione italiana e francese, poiché se anche in tali stati esiste un dibattito più che decennale sui temi della trasparenza e dell’accesso ai documenti, dal punto di vista prettamente pratico le amministrazioni di tradizione continentale mostrano una certa lentezza nell’adeguarsi alle esigenze di una moderna società dell’informazione. Se è vero, infatti, che i vari dicasteri si sono rapidamente allineati alle norme che obbligano alla pubblicazione di bandi di gara e di concorsi, nonché dei principali atti normativi relativi alle materie di competenza specifica, dall’altra ben poco è stato fatto,invece, per quanto riguarda tutta una serie di atti, comunque appartenenti alla vita delle amministrazioni pubbliche, ovvero atti dei procedimenti concorsuali, ordini del giorno, dati identificativi degli studi commissionati ad esperti ecc.. Ciò senza dimenticare che in Italia, la legge sull’accesso stenta ancora a trovare una corretta collazione e visibilità sui siti istituzionali.